Cenário internacional

SOBRE AS PPCom - MÓDULO 4

Esta seção tem o objetivo de disseminar uma série de conteúdos de referência sobre as Políticas Públicas de Comunicação (PPCom), produzidos pela ANDI com o apoio da Fundação Ford e da Fundação Avina. Quinzenalmente serão publicados novos textos, que buscam organizar uma visão panorâmica sobre o tema.

História dos Marcos Internacionais

A regulação do setor de comunicações, bem como a de outros setores da economia, não é uma agenda recente. Os primeiros marcos internacionais do setor de telecomunicações começaram a ser elaborados a partir de meados do século XIX. Em 1865, por exemplo, firmou-se o primeiro acordo internacional para operar os telégrafos; em 1885, para a telefonia; e, em 1906, a atividade de rádio começou a reger-se mediante normas mundiais.

Algumas décadas depois, em 1932, a União Telegráfica Internacional – após reunião da qual participaram várias nações – transformou-se em União Internacional de Telecomunicações e passou a abarcar os diferentes temas correlacionados com esse setor.

A criação da mídia

Quanto mais amarrada está uma dada sociedade à economia mundial, mais provável é que surjam movimentos constitutivos [das comunicações] a partir de mudanças nos regimes internacionais de comunicação – isso é, das normas e políticas institucionalizadas em diferentes tipos de acordos internacionais, tais como aqueles que governam o sistema de propriedade intelectual, de telecomunicações e do espectro eletromagnético.

Paul Starr

Outro documento internacional relevante nesse contexto é a Declaração Internacional dos Direitos Humanos, que em 1948 consolidou, em seu artigo XIX, o direito à liberdade de expressão e o direito à informação como princípios fundamentais. Posteriormente, tais temas ganhariam destaque em inúmeras convenções, pactos e tratados. Em muitos desses arcabouços, não só aparece mencionados os meios de comunicação, mas também a visão de que a mídia é instituição central para a garantia da democracia e do desenvolvimento.

A partir da década de 1980, entidades que transcendem os contextos nacionais, como a Unesco, deram início ao debate – que prossegue até hoje – sobre os parâmetros que devem ser contemplados pelos meios de comunicação para que possam, de maneira efetiva, contribuir para o fortalecimento da democracia e para modelos inclusivos de desenvolvimento. Esse processo faz com que a definição dos sistemas nacionais de comunicações também acabe sendo impactada, tal como afirma o professor de sociologia da Universidade de Priceton, Paul Starr, em seu livro The Creation of the Media.

Página 1 - História dos Marcos Internacionais
Página 2 - O Relatório MacBride
Página 3 - Comunicação: Política e Desenvolvimento
Página 4 - O ponto de vista dos negócios
Página 5 - Uma visão pró-privatização
Página 6 - A resposta da União Européia
Página 7 - Interesse público e regulação
Página 8 - A perspectiva liberal
Página 9 - Direito à comunicação
Página 10 - Três correntes do direito à comunicação

[PAGEBREAK]O Relatório MacBride

Um documento de valor histórico fundamental para o debate internacional sobre as comunicações o informe final da Comissão Internacional para o Estudo dos Problemas da Comunicação, da Unesco. Publicado em 1980 e intitulado oficialmente Um mundo e muitas vozes, o livro é mais conhecido como Relatório MacBride, em uma alusão ao então presidente da Comissão Internacional, o jurista e prêmio Nobel da Paz Sean MacBride.

Este documento, elaborado por eminentes investigadores de 16 nacionalidades, apresenta um panorama da comunicação mundial e já indica preocupações com relação aos impactos das tecnologias da informação no contexto sócio-econômico e cultural – assim como as tendências de concentração da propriedade dos meios. Esses deveriam ser os principais pontos de atenção do debate acerca de uma Nova Ordem Mundial da Informação e da Comunicação (Nomic).

Reflexos do Relatório

Ainda hoje, os pesquisadores da área afirmam que as análises, reflexões e sugestões do Relatório MacBride continuam relevantes. Vale a pena, por exemplo, conhecer o que Amadou-Mahtar M’Bow – ex-diretor-geral da Unesco – escreveu na introdução ao documento:

Mas essas são somente algumas das potencialidades de uma época em que se pode fazer tanto o melhor quanto o pior. Essas potencialidades só se tornariam efetivas na medida em que se resista à tentação de pôr os meios de comunicação de massa a serviço de interesses limitados e de transformá-los em novos instrumentos de poder, o que justificaria atentados contra a dignidade humana e agravaria as desigualdades que já existem entre as diferentes nações e dentro de cada uma delas. Isso também dependerá de que, em grande medida, se tente impedir que as tendências de concentração dos grandes meios de informação reduzam cada vez mais o campo da comunicação interpessoal e acabem destruindo a multiplicidade de vias, tradicionais ou modernas, por meio das quais cada indivíduo possa exercer seu direito à liberdade de expressão.

Para o pesquisador Venício A. de Lima, no artigo Idéia é relançada 30 anos depois, o Relatório McBride foi o primeiro documento oficial de um organismo multilateral que não só reconhecia a existência de um grave desequilíbrio no fluxo mundial de informação e comunicações, mas apresentava possíveis estratégias para reverter a situação. “Em consequência, uma série de conferências regionais sobre políticas culturais e políticas nacionais de comunicação, sob o patrocínio da Unesco, foi realizada em várias partes do mundo, inclusive na América Latina”, destaca.

Segundo o estudioso da comunicação Emile G. McAnany, da Universidade de Santa Clara (EUA), a publicação do Relatório MacBride busca responder à percepção, por parte dos países centrais – especialmente EUA e Japão, mas também França e Alemanha – de que a exportação de bens e serviços de comunicação, assim como de novas tecnologias, eram atividades estratégicas para o crescimento de suas respectivas economias.

As conclusões que se destacam no texto não constituíam, em absoluto, um consenso entre os diferentes países. O relatório não contou com o apoio dos EUA e do Reino Unido, que em protesto se retiraram da Unesco em 1984 e 1985, respectivamente, retornando anos depois.

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Página 2 - O Relatório MacBride
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Página 4 - O ponto de vista dos negócios
Página 5 - Uma visão pró-privatização
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Página 8 - A perspectiva liberal
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Página 10 - Três correntes do direito à comunicação

[PAGEBREAK]Comunicação: Política e Desenvolvimento

Em sua radiografia sobre a situação da comunicação no planeta, o Relatório MacBride põe em primeiro plano a questão política. Como enfatizou o presidente da Comissão Internacional, Sean MacBride, a interconexão entre os problemas fundamentais da comunicação e as estruturas sócio-econômicas e culturais explicariam “o caráter altamente político de que se revestem definitiva e inevitavelmente os problemas da comunicação, do qual se deriva sua importância primordial nos planos nacional e internacional”.

A dimensão política da comunicação

Não é possível entender a comunicação, considerada globalmente, se omitirmos suas dimensões políticas. A política – no sentido nobre da palavra – não pode ser dissociada da comunicação (...) Ao estabelecer redes cada vez mais poderosas, homogêneas e centralizadas, corre-se o perigo de acentuar a centralização das fontes sociais de comunicação, de fortalecer com isso as desigualdades e os desequilíbrios e de aumentar o sentimento de irresponsabilidade e de impotência dos indivíduos e da coletividade.

Relatório MacBride

No texto patrocinado pela Unesco, reconhecia-se, também, que as questões relacionadas com a infra-estrutura tinham de ser tratadas como elementos fundamentais no momento de elaborar qualquer política na área da comunicação. Os fatores a serem considerados deveriam incluir tanto os canais para transmitir as mensagens, quanto os meios de comunicação criados para produzi-las. De acordo com o relatório, a estrutura comunicacional de um determinado país estaria diretamente relacionada com sua política de desenvolvimento.

Tal relevância torna-se mais evidente quando se percebe que, no geral, a constituição da infra-estrutura necessária para pôr em funcionamento um sistema de comunicação exige investimentos públicos – principalmente com relação à radiodifusão, à telefonia e a outros sistemas de transmissão de dados. Nos países em desenvolvimento, a ação do Estado nessa área tem uma importância maior, já que se trata do principal agente da criação de infra-estrutura – quer seja em função da carência de recursos no setor empresarial, quer seja por questões ideológicas.

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[PAGEBREAK]O ponto de vista dos negócios

Nas últimas décadas, o debate internacional sobre os meios de comunicação sofreu diversas transformações. Desde o momento em que se elaborou o Relatório MacBride até os dias de hoje, novos contextos passaram a definir a agenda do setor, inclusive nos países em desenvolvimento.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) – que iniciou suas atividades em 1995, substituindo o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) – modificou substancialmente a realidade do comércio internacional. Com relação à comunicação, a OMC introduziu uma nova perspectiva, segunda a qual a radiodifusão deveria ser considerada um serviço – o que a eximiria, em grande medida, das especificidades estratégicas que lhe foram atribuídas historicamente.

Ao contrário da Unesco – que, em muitos casos, por ser um organismo dirigido à educação e à cultura, entrou em conflito com as organizações de mídia e com alguns Estados nacionais –, a OMC ganhou a simpatia do setor privado ao defender que as comunicações deveriam se submeter à lógica mercadológica.

O papel da OMC

Para se ter uma idéia da intensa articulação política que sustenta os interesses dos grandes conglomerados da comunicação, basta lembrar que a OMC começou a supervisionar diretamente as iniciativas de liberalização dos negócios audiovisuais, de privatização das telecomunicações e de abertura dos mercados de imprensa.

Como afirma o especialista nesse setor Venício A. de Lima, em seu artigo Globalização e políticas públicas no Brasil: a privatização das comunicações entre 1995 e 1998, este novo contexto se caracteriza, em grande medida, por uma crescente importância concedida aos global players – empresas transnacionais – e pela consequente pressão, principalmente sobre as nações em desenvolvimento, para a abertura desse lucrativo mercado.

Assim, com base nessa perspectiva, torna-se evidente que a mídia, mais que um agente isolado no contexto da globalização, é um dos operadores desse processo –, seja propagando valores e acelerando mudanças, seja intensificando o movimento de fusão de grupos de comunicação, o que leva à formação de mega-empresas nesse âmbito. Dessa forma, as iniciativas e os interesses da agenda dos grandes grupos de comunicação começariam a ter um enorme peso político.

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[PAGEBREAK]Uma visão pró-privatização

Rapidamente a privatização – prática que se tornou comum nos diversos segmentos da economia – conquistou espaço no campo da comunicação de massa. Em setembro de 2003, durante o encontro da OMC no México, os representantes de negócios norte-americanos propuseram a expansão do poder da organização sobre os meios de comunicação e de cultura.

Ondas de privatização

A disputa internacional entre uma concepção mais pública e outra mais privatista da comunicação foi intensa na segunda metade do século XX. A primeira onda de privatizações ocorreu durante a década de 1980 e atingiu principalmente a Europa, nas áreas de radiodifusão e telecomunicações. Em alguns países, como na Alemanha, houve apenas uma quebra do monopólio estatal nas televisões. Em outros, como a França, a principal emissora pública (TF1) foi vendida.

Na década de 1990, o processo foi além dos chamados países centrais, sendo a América do Sul um exemplo marcante. Nos anos 2000, enfim, a discussão sobre o fenômeno ganhou contornos mais internacionais com a discussão na OMC sobre os produtos audiovisuais e com a Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (CMSI), que teve duas edições e tratou dos desafios frente ao novo ambiente digital.

Com a aprovação, em 2005, da Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais pela Unesco introduz-se um novo instrumento para avaliar as relações comerciais que envolvem serviços culturais e bens culturais, com ênfase no pluralismo e no diálogo entre as culturas e os diversos credos e nas políticas de desenvolvimento.

Os EUA defendiam que os Serviços de Comunicação e Audiovisuais – setor em que se incluem o cinema, o rádio, a televisão, o vídeo e as produções musicais, além dos serviços de distribuição dos meios de comunicação, como satélites e cabos – deveriam submeter-se às regras do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços.

Em contraposição a esta visão, podemos citar a posição da Campanha CRIS (Communication Rights in the Information Society) – articulação internacional de organizações da sociedade civil criada no ano de 2001 com o objetivo de debater o direito à comunicação. Para o grupo, essa proposta debilitaria as leis nacionais e acabaria com regulações de interesse público ao redor do mundo, uma vez que levaria à formação de mecanismos comerciais que favoreceriam a privatização, por meio da venda de todos os serviços.

Essa tentativa de que os negócios relacionados com o universo da mídia ficassem vinculados à órbita da OMC se chocou com a resistência de alguns países, dentre os quais se destacou a França. A inclusão dos Serviços de Comunicação e Audiovisuais no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços terminou não acontecendo, já que as nações contrárias a tais medidas lutaram para que os meios de comunicação permanecessem no âmbito da “exceção cultural”, o que era uma possibilidade também prevista no acordo.

Ainda que os fóruns da OMC não tenham logrado incluir os meios de comunicação em suas negociações, ao aumentar o significado econômico da propriedade intelectual, o sistema global de administração nessa área acabou deixando de privilegiar as dimensões do interesse público.

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[PAGEBREAK]A resposta da União Européia

A necessidade de uniformizar as regulações e os modelos relativos a diversos temas – inerente ao processo de integração do continente – gerou uma série de desafios para os países europeus. Nesse sentido, os marcos reguladores elaborados pela Comissão Européia constituem uma referência importante para a discussão sobre as Políticas Públicas de Comunicação.

Mais que isso, as reflexões acontecidas no âmbito da União Européia permitiram, em muitos temas, alcançar-se um nível mais elevado de debates, que levaram ao desenho de políticas públicas capazes de oferecer respostas efetivas quando postas em prática. Ao contrário do que ocorre muitas vezes no espaço nacional, as pressões das empresas sobre as decisões da Comissão acabaram tendo menos poder – o que abriu espaço a exigências mais austeras por parte da União Européia.

Movimentos contraditórios

Cabe lembrar que o recente debate regulatório no continente europeu ainda vislumbra uma tensão entre uma maior ou menor liberalização. Ao mesmo tempo em que foram mantidos mecanismos de proteção às produções nacionais, algumas medidas recentes liberalizam os mercados, reduzem sensivelmente o apoio às mídias públicas, e abrem espaços para operadores transnacionais comerciais, como a Sky, de Rupert Murdoch.

Por exemplo, em 31 de janeiro de 2007, o Conselho de Ministros da Europa – organismo decisório máximo do Conselho da Europa, composto pelos Ministros das Relações Exteriores de todos os Estados-membros da União – tornou pública uma declaração e duas recomendações diretamente ligadas à configuração das políticas públicas de comunicação e, portanto, a um marco regulador europeu para este setor.

Esta declaração (Declaration of the Committee of Ministers on protecting the role of the media in democracy in the context of media concentration)  ressalta a necessidade de proteger o papel dos meios de comunicação nas democracias, mas também destaca o contexto de concentração da propriedade. O documento enfatiza, ainda, a necessidade de promover o pluralismo, a diversidade nos conteúdos midiáticos e o papel fundamental dos meios de comunicação públicos na sociedade da informação.

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[PAGEBREAK]Interesse público e regulação

Um conceito muito presente no debate internacional sobre regulação dos meios de comunicação é o de serviço público, ou seja, o que corresponde à atividade considerada de interesse geral por uma coletividade e, como tal, empreendida direta ou indiretamente pelo Estado. Em consequência disso, deve-se permitir sua utilização de maneira gratuita ou a preços e condições não-discriminatórias, razoáveis e justas.

Esse conceito é extremamente variável em função dos contextos nacionais, mas é bastante frequente o reconhecimento, enquanto serviços públicos, de setores como os serviços postais, de energia elétrica, de telefonia e de radiodifusão. Mesmo explorados pela iniciativa privada, esses serviços podem ter os preços de suas tarifas controlados e estarem submetidos a obrigações específicas, como a universalidade da prestação de seus serviços.

O público e o privado

O Estado assumia diretamente sua responsabilidade, ou, no máximo, a concedia às empresas públicas, as quais mantinha com subvenções e sob um regime jurídico especial. No entanto, com a onda mundial de privatizações, esses serviços não escaparam da mercantilização, e cada vez mais a iniciativa privada os assume, o que os transforma em mercadorias e os submete às leis do mercado internacional, ainda que se mantenha sobre eles um controle relativo através das agências reguladoras.

Othon Jambeiro

No que se refere à comunicação e à regulação de seus serviços e atividades, tem-se defendido a idéia de que o interesse público seria atendido de maneira efetiva mais através de uma atividade de fiscalização do que pelo princípio liberal de não-interferência do Estado. Ou seja, a regulação da comunicação de massa – mesmo em alguns contextos nacionais não restritos à Europa – está fortemente amparada na perspectiva pública.

Assim, exige-se que haja regulação para organizar o uso da informação e dos processos comunicativos e também para impedir que os interesses privados de grupos específicos prevaleçam frente aos da sociedade em geral, o que dificultaria e, inclusive, impediria, a diversidade de visões e uma desejável competição política.

Em alguns países, o processo regulador se limita, principalmente, a estabelecer disposições que assegurem a diversidade de fontes (opções de canais) e de tecnologias (radiodifusão gratuita ou paga, por exemplo). Além disso, a regulação da infra-estrutura está relacionada, também, com a definição de normas sobre a propriedade dos meios de comunicação. No caso do Brasil, por exemplo, os governos têm participado desse processo de várias maneiras, entre as quais se destaca o uso questionável de critérios claramente políticos na concessão das frequências para explorar a radiodifusão comercial.

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[PAGEBREAK]A perspectiva liberal

Em vários países, tendo em vista os processos de privatização que atingiram praticamente todos os serviços e atividades, iniciou-se um debate sobre o tema das comunicações pautado por referências teóricas e conceituais da concepção dominante – aquela que alguns autores chamam de neoliberal.

De acordo com este modelo, o Estado não deveria sair de uma posição de não-interferência e somente se preocuparia em deixar o caminho livre ao setor privado. Eventualmente, em determinadas questões técnicas – como é o caso da atribuição de frequências –, também caberia ao Estado ocupar-se de evitar conflitos que impediriam as empresas de operarem.

Os pesquisadores norte-americanos David Kelley e Roger Donway explicam que, desse ponto de vista, seria preciso definir e proteger o espectro eletromagnético da mesma maneira que se faz, por exemplo, com a propriedade privada da terra. Dessa forma, conforme defendem os autores, os direitos relacionados ao espectro seriam reconhecidos para uso e controle exclusivo de faixas eletromagnéticas em áreas geográficas delimitadas – o que abriria a possibilidade de compra, venda ou subdivisão do espectro.

Na opinião de Kelley e Donway, os regulamentos e controles governamentais, mesmo quando não atuam como a censura, empregariam normas arbitrárias e procedimentos burocráticos, em conformidade com o poder de coerção do Estado.

Por outro lado, também há críticos que acreditam que a regulamentação governamental não somente fracassa na hora de alcançar seus objetivos, mas também produz resultados opostos aos esperados. As empresas e grupos de interesse corromperiam as agências reguladoras (teoria da captura), usariam seu poder para excluir os competidores e subir os preços dos serviços, atrasariam deliberadamente a introdução de inovações e não corrigiriam suas próprias falhas.

Ainda que estes problemas sejam reais, é central perceber que mesmo as perspectivas mais liberais propõem algum nível de regulação estatal, até para garantir que não haverá confusão no uso do espectro ou na utilização das frequências.

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[PAGEBREAK]Direito à comunicação

Ainda que ambos sejam reconhecidos como fundamentais para a promoção do desenvolvimento e dos direitos humanos, o direito à comunicação e os direitos à informação e à liberdade de expressão se encontram em níveis distintos. O primeiro não se encontra nem estabelecido nem garantido em nenhuma lei ou norma internacional. Já o acesso à informação e à liberdade de expressão estão juridicamente assegurados nos marcos internacionais.

Além do artigo XIX da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948 – que assegura a liberdade de opinião e de expressão, assim como o direito de receber informações –, essas questões, em maior ou menor medida, também são destacadas em outros instrumentos internacionais, como a Convenção Americana sobre os Direitos Humanos, de 1969, e a Convenção de Viena, de 1993.

No entanto, para uma boa parte dos especialistas, estas alusões garantem a liberdade de opinião somente a nível individual: o direito à expressão de ideias em praça pública sem sofrer censuras, por exemplo, ou a busca de dados relacionados com o governo. Alguns documentos internacionais mais recentes tratam, também, dos meios de comunicação de massa como ferramentas para disseminar os direitos. Mas nenhum deles fala sobre o acesso das pessoas ou de grupos aos mecanismos de produção e de difusão da informação.

A sociedade se deu conta, no entanto, da existência desta lacuna, e já nos anos 1970 começou-se a debater sobre o que são os “direitos humanos com relação aos meios de comunicação de massa”. A expressão direito humano à comunicação surge em 1969 no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU). A expressão foi cunhada pelo francês Jean D’arcy, então membro da ONU, sendo apresentada como um novo direito, que deveria ser garantido pelas normas internacionais.

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[PAGEBREAK]Três correntes do direito à comunicação

Teóricos e a sociedade civil têm tentado conceituar como seria configurado, de fato, o direito à comunicação. Existem três correntes diferenciadas, que por vezes se superpõem e/ou entram em conflito:

Novo direito

De acordo com a visão legalista, o direito à comunicação é uma evolução natural dos direitos à liberdade de expressão e à informação. Por essa razão, tal direito seria universal e teria de ser parte das leis internacionais. É importante destacar que esse enfoque deriva diretamente da concepção original de Jean D’arcy.

Um mero rótulo

Segundo avaliam alguns especialistas, poderia haver problemas conceituais na criação de novos regulamentos: estes não conseguiriam estabelecer limites claros e, por isso, poderiam terminar contradizendo outros direitos humanos individuais, tais como à privacidade à propriedade e a liberdade de expressão.

Esse é o entendimento da visão liberal. De acordo com ela, o direito à comunicação surgiria somente como um novo rótulo para as concepções da liberdade de informação e expressão tradicionais. Os grupos que trabalham com essa ideia preferem relacionar o direito à comunicação com a prática dos direitos que já estão garantidos nos documentos internacionais. Ou seja: não seria necessário criar uma nova norma, bastando apenas garantir o respeito às leis já existentes.

Uma estratégia de mobilização

A terceira das correntes, que se tornou dominante na atualidade do cenário internacional, considera a expressão direito à comunicação como uma estratégia e uma ferramenta para garantir os direitos, e não como algo que deve ser tomado ao pé da letra e aplicado legalmente.

Por isso, o direito à comunicação constituiria um marco ou enquadramento de diferentes temas a discutir. A expressão parece funcionar como um grande guarda-chuva que abarca desde a exigência de diversas ações destinadas à democratização da comunicação e à criação de políticas públicas e de leis que assegurem a liberdade de informação, a garantia de acesso equitativo a novas tecnologias de informação e o apoio à produção de conteúdos por e/ou para os grupos marginalizados da sociedade.

Para Saber Mais

Uma visão histórica desta evolução pode ser encontrada na dissertação de mestrado de Aline Lucena, defendida em 2007 na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), sob o título A comunicação como direito humano: conceito em construção, que relata como os documentos oficiais da Unesco foram incorporando a noção da comunicação como direito.

Os níveis de garantias

A partir dessa distinção entre o direito à comunicação e os direitos à informação e à liberdade de expressão, é possível afirmar que também se faz necessário diferenciar as estratégias para garantir cada um deles. Como estes últimos já estão assegurados juridicamente, o que importa agora é ter seu reconhecimento realizado nos âmbitos político, social e cultural.

Por sua vez, o debate sobre o direito à comunicação ainda se encontra em um estado incipiente e gera posturas diferentes por parte da comunidade internacional. O importante é reconhecer que, cada vez mais, as comunicações (em todas as suas manifestações) são uma questão básica para o desenvolvimento humano. Assim, independentemente do perfil legal ou político que se associe ao tema, a colocação do debate em um espaço privilegiado da agenda pública de discussões é fundamental para garantir o acesso democrático à comunicação.

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